Opinión: El desastre de las finanzas públicas mexicanas

En los días recientes, mucho se ha dicho respecto de la debilidad extrema de las finanzas de la empresa petrolera estatal PEMEX. Si bien ya había preocupación al respecto, la preocupación creció después de que el pasado 9 de febrero, la calificadora Moody’s decidió bajar la calificación crediticia de la empresa.

Con este ajuste, se dio la tercera ocasión en el sexenio que le baja la calificación, aunque cabe señalar que desde el año 2020, la deuda de PEMEX perdió el grado de inversión para Moody’s. Dado el mayor déficit del sector público federal esperado para este año, del orden del 5.4 por ciento del PIB, la calificadora tiene dudas respecto a la capacidad del Gobierno Federal para seguir brindando este apoyo en el futuro de acuerdo a las magnitudes requeridas.

Parece que PEMEX está herida de muerte, ya que de acuerdo con  los datos publicados en la columna del 21 de febrero de Marco Pérez, los resultados financieros al tercer trimestre de 2023, son un verdadero “Waterloo” para la empresa, ya que las ventas cayeron en un 26.8 por ciento, las nacionales en menos 21.0 por ciento y las de exportación en menos 25.9 por ciento, mientras que el rendimiento bruto se redujo en un 42.0 por ciento, mientras que el resultado de operación cayó en un 72.7 por ciento, por lo que el resultado antes del pago de contribuciones pasó de un resultado positivo de $51.9 miles de millones de pesos (miles de millones de pesos ) hace un año a una pérdida de $54.4 miles de millones de pesos .

Por otra parte, en sendos editoriales publicados el 13 de febrero en El Financiero, por parte de Enrique Quintana y de Pablo Hiriart, se presentan diversos datos que también dan cuenta de la complicada situación de PEMEX, algunos de los cuales presento a continuación: 

PEMEX tiene vencimientos de deuda para los próximos años, que son del orden de 10,900 millones de dólares (mdd) para 2024 y de 13,600 mdd en 2026. De enero de 2024 a junio de 2027 la empresa debe pagar 38 mil millones de dólares de deuda.

Va a ser necesario que el gobierno continúe con los apoyos a PEMEX. De hecho, para el 2024 se presupuestaron 8,500 mdd para ese fin.

Petróleos Mexicanos pierde 257 millones de pesos por hora.

El sexenio de AMLO terminará con una aportación neta del gobierno federal a PEMEX de alrededor de 1.5 billones de pesos.

De los 983 mil millones de pesos de pérdidas netas que la petrolera estatal acumuló en los últimos cinco años, 80 por ciento correspondió a Pemex Refinación (TRI).

A pesar de las aportaciones de capital del Gobierno Federal, los pasivos a finales del tercer trimestre de 2023 son 250 mil millones de pesos mayores que a finales de 2018.

Producir un barril de petróleo costaba, en 2018, 30 dólares con 60 centavos. Ahora cuesta 48 dólares. Por cada barril de petróleo que refina PEMEX, pierde 35.17 dólares.

El patrimonio neto de PEMEX es negativo en -1.6 billones de pesos. Esto implica que esta empresa ya no es “de los mexicanos”, sino que pertenece a los acreedores.

Aunado a todo lo anterior, los problemas financieros de PEMEX ponen en riesgo la viabilidad de varios de sus proveedores. La empresa no ha actualizado desde octubre pasado sus deudas con proveedores, de 297,000 millones de pesos al cierre del tercer trimestre de 2023, tampoco ha informado públicamente de los pagos hechos a diciembre de 2023 y en enero de 2024.

Es evidente que no hay finanzas públicas a nivel nacional que aguanten esa sangría, por eso la decisión de Moody´s de volver a degradarle la calificación de su deuda a la empresa gubernamental. Desde luego que esto debe ser motivo de gran preocupación y de ocupación por parte de los tomadores de decisiones, ya que como veremos a continuación, la terrible situación de PEMEX no es el único problema fiscal que enfrenta nuestro país.

En este sentido, el pasado 21 de febrero, tres organizaciones de la sociedad civil y de gran prestigio: “México Evalúa”, que es un Centro de Pensamiento y Análisis; “México, ¿cómo vamos?”, un observatorio de la actividad económica; y el “Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO)”, un centro de investigación en políticas públicas, publicaron un documento en el que manifiestan su preocupación sobre la situación fiscal del Gobierno federal.

Comienzan mencionando que el desempeño de las finanzas públicas en 2023 y lo previsto en el Paquete Económico 2024 no aseguran la estabilidad fiscal del país en el futuro, ni garantizan en el presente los derechos de los ciudadanos consagrados en la Constitución.

En los informes sobre las finanzas públicas de la Secretaria de Hacienda destaca que la recaudación tributaria ha llegado a máximos históricos, pero estos tres organismos advierten que esto no ha sido suficiente para compensar la reducción de los ingresos petroleros, lo que ha resultado en recortes discrecionales al gasto púbico en sectores vitales como la salud pública, la educación y la seguridad.

Y agregan que, con todo y estos recortes tan sensibles a la sociedad, que a decir del gobierno federal se traduce en “austeridad republicana”, no se ha podido frenar el ritmo creciente del endeudamiento, el cual podría volverse insostenible en el mediano plazo. Otro aspecto que preocupa, dada la enorme dependencia de estados y municipios de las transferencias por parte del gobierno federal, es que por primera vez el gasto federalizado ha decrecido conforme avanza el sexenio. Esto se traduce en un enorme estrés fiscal en los gobiernos estatales, mismo que se exacerba por su propia ineficiencia del gasto.

Ingresos públicos

El análisis de estos tres organismos parte de la premisa de que se observa una debilidad de los ingresos públicos. Señala que en 2023, los ingresos crecieron, pero no lo suficiente ya que al cierre de 2023, los ingresos del sector público llegaron a 7.04 billones de pesos, un aumento anual de apenas 1 por ciento en términos reales, equivalente a 71 miles de millones de pesos  adicionales. Alguien podría decir que es positivo ese aumento del 1 por ciento, pero no lo es cuando te das cuenta de que los ingresos del 2023 se quedaron 1.2 por ciento (84 miles de millones de pesos ) por debajo de la meta.

De esta manera, de acuerdo con el análisis de los tres organismos, el sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador habría tenido el desempeño más bajo de los últimos cuatro en cuanto a crecimiento de los recursos públicos: al quinto año de Gobierno, se acumula un incremento real de los ingresos totales del sector público de apenas 6.7 por ciento (443 miles de millones de pesos  a precios de 2023), respecto a 2018.

Por su parte, los ingresos petroleros sumaron 1.08 billones de pesos en 2023, 31 por ciento (484 miles de millones de pesos ) menos que en 2022, lo que representa el segundo menor monto en los últimos 15 años. Detrás de la caída está la reducción del precio del petróleo y la apreciación del peso frente al dólar, pero también el estancamiento de la producción de crudo por parte de PEMEX. De estos ingresos sólo el 32 por ciento le correspondió a la Federación –la menor proporción registrada desde el año 2000– debido a la reducción de la carga fiscal a PEMEX.

Un problema adicional es que no existe un plan para sustituir la caída de los ingresos petroleros. En lo que va del sexenio, se acumula una caída de 14.5 por ciento (183 miles de millones de pesos ) de los ingresos petroleros, que se suma a la disminución de 44.4 por ciento (1 billón) registrada durante el sexenio del presidente Peña Nieto. De esta forma, las finanzas públicas se han ‘despetrolizado’ aceleradamente. Después de que en el sexenio del presidente Fox el 40 por ciento de los ingresos provenían del petróleo; en 2023 los ingresos petroleros aportaron sólo el 15 por ciento del total de ingresos.

Por concepto de transferencias financieras, PEMEX ha recibido, entre enero de 2019 y septiembre de 2023, 993 miles de millones de pesos , y por la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC), 457 miles de millones de pesos . Pese a este esfuerzo fiscal de parte del Gobierno, la empresa no ha mejorado su situación patrimonial: durante el sexenio del presidente Peña Nieto por cada peso de activos, la empresa tenía pasivos de un peso con 50 centavos. Con AMLO, al cierre de 2022, por cada peso de activos se cuenta con pasivos de dos pesos y al tercer trimestre de 2023 por cada peso de activo había pasivos de 1.70 pesos. Como se señala al inicio de esta entrega, este debilitamiento obligará al Gobierno a seguir otorgándole recursos vía aportaciones de capital o estímulos fiscales, lo que disminuirá los recursos disponibles del gobierno federal para proveer bienes y servicios en áreas como salud, educación y seguridad pública.

Es así que los ingresos tributarios tuvieron un incremento del 12 por ciento, pero fueron insuficientes para compensar los bajos ingresos petroleros, y también fueron menores a lo programado. Al cierre del año 2023, los ingresos provenientes del cobro de impuestos sumaron 4.5 billones de pesos, el mayor monto jamás registrado. Además, tuvieron un crecimiento anual de 12.4 por ciento (497 miles de millones de pesos ), el mayor desde 2015. Sin embargo, la Secretaría de Hacienda fue demasiado optimista al estimar una recaudación mayor (4.6 billones de pesos), por lo que los ingresos tributarios quedaron por debajo de lo programado en 2.2 por ciento (103 miles de millones de pesos ).

Gasto público

En este apartado, el análisis de estos tres organismos menciona que ante los menores ingresos públicos, se han aplicado recortes discrecionales al gasto público, vulnerando las oportunidades de desarrollo de las familias y la calidad de vida de la población.

Como reacción a la menor recaudación respecto de lo anticipado, el Gobierno recortó el gasto programado. Al cierre de diciembre de 2023, el gasto neto del sector público llegó a 8.1 billones de pesos, un incremento de 1.8 por ciento (147 miles de millones de pesos ) frente a 2022, o de 13 por ciento (911 miles de millones de pesos ) respecto de 2018, pero se quedó corta respecto al programa en 2.2 por ciento (180.8 miles de millones de pesos ).

Acusan que las medidas de austeridad fueron aplicadas sin planeación entre las distintas dependencias y organismos públicos, y sin considerar las necesidades de la población ni las afectaciones que pudieran tener en la calidad de nuestra democracia.

De los 10 Ramos Autónomos, siete cerraron 2023 con recortes en su gasto aprobado. El mayor recorte se dio en la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la cual erogó 1.6 miles de millones de pesos , 11.3 por ciento (203 mdp) menos de lo aprobado.

Uno de los sectores más perjudicados fue el gasto funcional en salud, el cual ascendió a 808 miles de millones de pesos  en 2023, una caída de 3.4 por ciento (28 miles de millones de pesos ) frente al ejercido en 2022. La razón del retroceso es que los distintos sistemas del sector público federal dejaron de gastar en su conjunto 6.9 por ciento o 60 miles de millones de pesos  de los 868.1 miles de millones de pesos  aprobados para el año. Se trata del mayor recorte al gasto en salud registrado en los últimos 20 años tanto en porcentaje como en magnitud total.

Otra dependencia castigada fue el propio PEMEX, la cual debía erogar 678.4 miles de millones de pesos , pero se quedó 15 por ciento por debajo de ese monto (102 miles de millones de pesos ). La mayoría de los recortes se deben a una reducción de la inversión física programada, con lo cual se pierde la oportunidad de una mejora productiva de la empresa y aumenta la probabilidad de una mayor insolvencia financiera de la petrolera hacia el futuro.

Preocupa demasiado que en 2023, el gasto federalizado fue de 2.4 billones de pesos, 2.8 por ciento (69 miles de millones de pesos ) menos que en 2018. Esto se da en un contexto en el que las entidades federativas tienen necesidades crecientes pero menos recursos. Destacan las Participaciones Federales, las cuales llegaron a 1.1 billones de pesos, pero se quedaron 5.9 por ciento (71.5 miles de millones de pesos ) por debajo del programa, debido a los retrasos en la recaudación tributaria y petrolera.

La inversión física sufrió en 2023 un recorte de 10.2 por ciento (100 miles de millones de pesos ) frente a 2022 y se colocó en 886 miles de millones de pesos . Destaca negativamente que el avance de la inversión física fue de sólo 79.5 por ciento del programa aprobado, el más bajo en más de una década. En total, se dejó de gastar 20.5 por ciento de lo programado para inversión, equivalente a 228 miles de millones de pesos .

Balance fiscal

Estos tres organismos que analizan la situación fiscal del país, advierten también que pese a las medidas discrecionales de austeridad en el gasto, no se garantiza la estabilidad fiscal, ya que al cierre de 2023, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) ascendieron a 1.36 billones de pesos, cifra equivalente a 4.3 por ciento del PIB, lo que representó un crecimiento anual de 1.2 por ciento (16.2 miles de millones de pesos ) en términos reales. Sin embargo, frente al cierre del sexenio pasado (2018), cuando el endeudamiento ascendió a 2.1 por ciento del PIB, se observa un aumento real de 104 por ciento (696 miles de millones de pesos ). Es decir, el ritmo de endeudamiento ha duplicado su tasa, a pesar de que durante los primeros años de la pandemia el gobierno federal no ejerció recursos adicionales para promover la actividad económica.

Además, al cierre de 2023 el Gobierno no pudo cumplir la meta anual de RFSP, al excederse en 0.2 puntos del PIB. Su meta era que para el cierre de 2023 el endeudamiento ascendiera a 4.1 puntos del PIB, con este es el cuarto año que la excede.

Preocupa también que se hilan cuatro años consecutivos en que se incumple la regla de oro de la deuda: que la deuda sea para financiar inversión física y no gasto corriente, y que el valor de la inversión física sea mayor al endeudamiento. En 2023, de cada peso de endeudamiento (RFSP) contratado durante el año, sólo 65 centavos fueron para gasto en inversión física: el peor resultado en los últimos 15 años.

El problema con el gran endeudamiento es el creciente costo financiero de dicha deuda (pago de intereses) que resta recursos que deberían destinarse a otros rubros del gasto. En 2023, el servicio de la deuda rompió el techo del billón de pesos y llegó a un máximo no visto desde la década de los 90, al representar 3.3 por ciento del PIB. Para dar una idea de la magnitud con la que cerró el costo financiero de la deuda en 2023, éste representó el 97 por ciento de los ingresos petroleros del sector público.

Como se anticipó desde que se envió el Paquete Económico 2024 al Congreso de la Unión, para 2024 el problema empeorará. El endeudamiento aprobado para 2024 por 5.4 por ciento del PIB obligará a las siguientes generaciones a pagar esa deuda, limitando la disponibilidad de recursos para garantizar derechos como la salud, la educación, la seguridad, los cuidados, el desarrollo de las infancias, entre otros.

A manera de conclusión preliminar, mencionan que es imprescindible contar con una estrategia sostenible y rentable para PEMEX. Continuar con la política de apoyos financieros y fiscales sin condicionarla a mejorar la situación operativa y patrimonial de la empresa es un camino sin salida. Sin dicha condicionalidad, México puede correr el riesgo de perder en términos de finanzas públicas, con implicaciones para el acceso al crédito del país y la colocación de deuda en el futuro.

Agregan que será muy difícil reducir la trayectoria de endeudamiento público en 2025 y en años posteriores, sin una reforma fiscal que se traduzca en un incremento sustancial de los ingresos o aceleración del crecimiento económico.

Los tres organismos hacen un llamado al Legislativo para establecer los cambios necesarios en las legislaciones pertinentes, con el objetivo de asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas y garantizar los derechos de la población. Asimismo, se les exhorta a considerar la delicada situación de las finanzas públicas al momento de discutir las propuestas de reformas constitucionales presentadas el 5 de febrero del presente año.

En materia de ingresos, exhortan a los legisladores a:

Fijar controles al Gobierno para que el Congreso le autorice al Ejecutivo renuncias recaudatorias que afectan los ingresos públicos (como la reducción del DUC a PEMEX).

Establecer medidas para compensar los ingresos y el gasto federalizado, cuando se realicen renuncias recaudatorias.

Condicionar los apoyos del Gobierno federal a favor de PEMEX a una mejora en la gobernanza de la empresa, modelo de negocio y situación financiera.

En materia de gasto público los exhortan a:

Crear un Consejo Fiscal que evalúe la política fiscal, con capacidad para hacer estudios de impacto presupuestarios sobre las propuestas de políticas públicas.

Mejorar los mecanismos de control para limitar los recortes discrecionales al gasto público aprobado por el Congreso.

Finalmente, en materia de deuda exhortan a: 

Alinear correctamente el endeudamiento con la inversión productiva del Estado, para generar mayores ingresos públicos en el futuro, de forma tal que sea viable financieramente, es decir, que se garantice que incrementarán los ingresos en el futuro como estipula el artículo 73 de la Constitución.

Como puede apreciarse en este exhaustivo diagnóstico elaborado por “México Evalúa”, “México, ¿cómo vamos?, y el “Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO)”, nuestro país atraviesa por una situación fiscal muy delicada. Veremos si este tema es abordado con la seriedad requerida en el proceso electoral que en breve comenzará y sobre todo, habremos de estar atentos a los planteamientos que haga la Titular del Poder Ejecutivo a partir del 1 de octubre de este año. La presentación del Paquete Económico 2025 será crucial y puede ser lo que dé certeza y estabilidad macroeconómica, o puede ser el detonante de una crisis fiscal y de confianza con un enorme costo en 2025.